Дублин-2 нарушает права человека и права беженцев

Европейский совет по делам беженцев и изгнанников (ECRE) – Это сеть, состоящая из почти 80 НПО (неправительственных организаций), которые занимаются помощью беженцам, из 32 европейских стран – призывпл еще в 2006 году к немедленному реформированию регламента "Дублин II". 

Регламент "Дублин II" полностью заменил Дублинскую конвенцию по делам беженцев и вступил в силу в сентябре 2003 года.

Это механизм возложения ответственности за рассмотрение ходатайства лица, ищущего убежища, на одно конкретное государство. В данном регламенте устанавливается иерархия необходимых критериев для определения государства, ответственного за рассмотрение ходатайства, и ставится цель обеспечить такое положение, при котором каждое ходатайство, поданное в пределах ЕС, обязательно рассматривается одним из государств - членов, а также не допускается подача людьми одновременно нескольких ходатайств об убежище. Этот механизм функционирует совместно с системой EURODAC – центральной базой данных, содержащей отпечатки пальцев всех лиц, которые нелегально въезжали в ЕС или подавали ходатайства об убежище в пределах ЕС. 

В марте 2006 года ECRE через сеть ELENA подготовил доклад о применении регламента "Дублин II" в двадцати странах. В докладе были сделаны следующие выводы:

1. Некоторые страны отказывают в доступе к процедуре убежища лицам, перемещенным в рамках Дублинской системы, тем самым подвергая этих людей угрозе их выдворения;
2. Некоторые государства все более активно применяют взятие под стражу беженцев, в целях обеспечения перемещений в рамках Дублинской системы;
3. Дублинская система особенно жестко действует в отношении детей, разлученных с родителями, и семей, не позволяя людям воссоединяться с родственниками;
4. Заявителей часто не информируют о том, как действует Дублинская система, когда это могло бы помочь с определением государства, ответственного за рассмотрение ходатайства, например, когда у них имеются родственники в другом государстве;
5. Государства не осуществляют обмена информацией друг с другом, что также может препятствовать быстрому и правильному определению ответственного государства;
6. Большинство государств не гарантируют права на обжалование с приостанавливающим действием, позволяющего людям оспаривать перемещение в рамках Дублинской системы в случаях, когда были допущены ошибки, или при нарушении тем самым обязательств государств в соответствии с международным правом.

В своем докладе ECRE призывало в 2006 году к проведению реформы на трех уровнях. Во-первых, в докладе говорится о том, как государства могли бы усовершенствовать свои методы работы в соответствии с существующими положениями Регламента. Во-вторых, в докладе затрагиваются недостатки, внутренне присущие Регламенту, и предлагаются рекомендации о немедленной реформе в рамках предстоящего рассмотрения Регламента Комиссией. В-третьих, и это касается более долгосрочной перспективы, ECRE призывает к отмене регламента "Дублин II" и замене его альтернативной системой, которая обеспечивала бы подлинное разделение ответственности и полное соблюдение потребностей беженцев в защите. Данная рекомендация в отношении будущего Дублинской системы представляет собой один из элементов пакета предложений, связанных с последующим созданием Единой европейской системы убежища, как это предусмотрено Гаагской программой ЕС.



1) Гарантировать доступ к полноценной и справедливой процедуре для всех лиц, ищущих убежища, перемещенных в рамках регламента "Дублин II" 

Регламентом "Дублин II" предполагается, что при перемещении лица, ищущего убежища, в другое государство в этом ответственном государстве будет проведено полное рассмотрение ходатайства об убежище по существу. Однако из доклада ECRE видно, что некоторые государства не предоставляют лицам реального доступа к процедуре после принятия ответственности за людей, "принятых обратно", тем самым подвергая этих людей опасностивыдворения. Особенно проблематичной и опасной для беженцев является практика "прерывания" ходатайств, существующая в Греции. С ней связаны успешные судебные иски в ряде стран по оспариванию решений о перемещении лиц в Грецию (например, в Австрии, Финляндии, Франции, Италии, Нидерландах, Норвегии и Швеции). В результате некоторые государства из принципиальных соображений приостанавливают перемещения в Грецию в рамках Дублинской системы (например, Норвегия и Швеция). Однако в результате исследования, проведенного ECRE, было установлено, что и другие страны тоже отказываются рассматривать ходатайства об убежище, поданные после возвращения в них людей. Например, это происходит в том случае, когда ходатайства об убежище закрываются после отъезда заявителей из первого государства Дублинской системы, но потом им не разрешается повторно открывать или подавать новые ходатайства после возвращения в это первое (ответственное за рассмотрение ходатайства) государство (такое может происходить в Бельгии, Ирландии, Нидерландах, Словении, и Швеции). Эти проблемы усугубляются тем, что Дублинский регламент в явной форме не гарантирует права на обжалование перемещения с приостанавливающим действием. Таким образом, лица подвергаются риску выдворения по цепочке встраны происхождения. 

ECRE полагает, что при возвращении лиц, ищущих убежища, в рамках Дублинской процедуры принимающее государство должно гарантировать рассмотрение их ходатайства об убежище по существу. Опасной и недопустимой является практика, когда некоторые государства подходят к ходатайству так, как будто заявитель от него отказался, и не желают повторно открывать дело о предоставлении убежища при возвращении лица. Заявители, которые покинули страну до вынесения окончательного решения по их ходатайствам об убежище, должны быть вновь допущены к процедуре на той стадии, на которой они покинули страну, и должны иметь возможность рассмотрения их дела по существу с учетом любых новых фактов или обстоятельств. В случаях, когда заявители сразу получили решение об отказе, временные рамки для подачи апелляции должны быть расширены для того, чтобы гарантировать полноценное и справедливое рассмотрение дела. ECRE полагает, что, если государства не будут поступать таким образом, то действие системы "Дублин II" может создать для государств коллизию с их обязательствами не возвращать человека в условия, где он может быть подвергнут преследованию, пыткам, жестокому или унижающему достоинство обращению или наказанию.

Рекомендации

i. Внести в Статью 16 поправку, в явной форме обязывающую ответственное государство (как в делах о "принятии ответственности", так и в делах о "принятии заявителя обратно") не выдворять лицо, ищущее убежища, до тех пор, пока не будет проведено полное и справедливое рассмотрение индивидуального ходатайства об убежище.
ii. Внести в Статью 20 поправку, предоставляющую всем заявителям право обжалования решения о передаче ответственности другому государству Дублинской системы с автоматическим приостанавливающим действием. 

2) Улучшить возможности воссоединения семьи в рамках регламента "Дублин II" 

Статья 7 Регламента позволяет воссоединение членов семьи с родственниками, имеющими статус беженца в одном из государств - членов, в то время как Статья 8 допускает воссоединение заявителей с членами семьи, в отношении которых еще не было вынесено первое решение по существу по их ходатайствам о предоставлении убежища. Определение члена семьи ограничивается супругом (или не состоящими в браке партнерами в случаях, когда это допускается практикой в данной стране), несовершеннолетними детьми и родителями/опекунами в случае, когда заявитель является несовершеннолетним и не состоит в браке. ECRE признал, что это определение носит ограничительный характер и приводит к тому, что семьи остаются разлученными. Поэтому данное определение должно быть расширено. Это уже было сделано в некоторых государствах (например, в Норвегии, где допускается воссоединение родных братьев и сестер). Разлучение семьи также может происходить в силу того факта, что Статья 7 в настоящее время не требует воссоединения с членами семьи, имеющими статус субсидиарной защиты, или с другими членами семьи, которые уже обосновались в какой-либо стране (с другой стороны, в качестве примера передовой практики можно привести Нидерланды, где допускается воссоединение с лицами, имеющими статус субсидиарной защиты). Аналогичным образом, трудности создает Статья 8, так как многие государства в настоящее время применяют ускоренные процедуры в первой инстанции, а это означает, что на практике какой-либо реальной перспективы воссоединения семьи по данной статье не существует (с другой стороны, в качестве примера передовой практики можно привести Бельгию, где допускается воссоединение и после решения первой инстанции).

Рекомендации
i) Расширить определение "члена семьи" в Статье 2 (i) (i).
ii) Внести поправку в Статью 7, требующую воссоединения с членами семьи, имеющими субсидиарную защиту либо проживающими в другом государстве Дублинской системы на других законных основаниях. 
iii) Внести поправку в Статью 8, требующую воссоединения с членом семьи, находящимся на любой стадии процедуры убежища.

3) Освободить детей, разлученных с родителями, от перемещения по регламенту "Дублин II", кроме случаев, когда это необходимо для обеспечения их воссоединения с другими членами семьи в государстве Дублинской системы, при условии, что это отвечает наилучшим интересам ребенка 

Статья 6 регламента "Дублин II" определяет критерии для решения вопросов детей, разлученных с родителями, и предусматривает, что ходатайство об убежище ребенка, разлученного с родителями, должно рассматриваться в том государстве, где находится один из членов его семьи, при условии, что это соответствует наилучшим интересам ребенка. Если ребенок не имеет членов семьи в другом государстве Дублинской системы, то его ходатайство должно рассматриваться в том государстве, где оно было подано. Государства - члены технически выполняют это условие, перемещая детей в отсутствии членов семьи в то государство, в котором ими было изначально запрошено убежище. Однако из доклада ECRE видно, что в настоящее время Статья 6 приводит к затруднениям и иногда не обеспечивает защиты интересов ребенка в рамках процедуры "Дублин II". ECRE считает, что Статья 6 является ошибочной по своей сути, поскольку интересам детей вряд ли будет служить отрыв от привычного места и возвращение в государство, где у них нет никаких связей или членов семьи (с другой стороны, в качестве примера передовой практики можно привести Норвегию и Финляндию, которые не перемещают детей, разлученных с родителями, кроме как в целях воссоединения семьи).

Рекомендации
i. В Статью 6 следует внести поправку, требующую, чтобы государством, ответственным за рассмотрение ходатайства ребенка, разлученного с родителями, было государство, где имеются члены расширенной семьи ребенка, при условии, что это соответствует наилучшим интересам ребенка. При отсутствии членов семьи государством, ответственным за рассмотрение ходатайства, должно быть то государство, где ребенком в настоящее время подано ходатайство об убежище.

ii. В Статью 6 следует внести поправку, требующую разрешения споров, связанных с возрастом детей, до перемещения по регламенту " Дублин II".

iii. Государства - члены должны активно содействовать детям, разлученным с родителями, в установлении местонахождения членов их семьи в других государствах для того, чтобы можно было осуществить перемещение, когда оно соответствует наилучшим интересам ребенка.

4) Обеспечить такое положение, при котором все заявители в рамках регламента "Дублин II" пользовались бы адекватными условиями приема и помещались под стражу лишь в качестве крайней меры

Хотя конкретных положений о помещении под стражу в регламенте "Дублин II" нет, существуют свидетельства того, что многие государства все чаще прибегают к подобной мере в целях перемещения заявителей в ответственное за них государство (например, Бельгия, Чешская Республика, Финляндия, Австрия, Нидерланды, Соединенное Королевство и Люксембург). Помещение под стражу может также применяться в некоторых государствах к возвращаемым лицам (например, в Германии, Чешской Республике, Люксембурге, Бельгии и Греции). Другие государства недавно объявили о намерении принять законодательные акты о более широком применении помещения под стражу заявителей в рамках регламента "Дублин II". Это вызывает серьезное беспокойство. ECRE всегда настаивал на том, что лица, ищущие убежища, должны помещаться под стражу только в исключительных случаях, и при этом всегда необходимо обеспечивать полные процедурные гарантии. Более подробную информацию см. в документе, излагающем позицию ECRE по содержанию под стражей лиц, ищущих убежища, 1996 год. Лица, ищущие убежища, уже и так могли пострадать от содержания под стражей и пыток в стране, из которой они бежали. Поэтому последствия содержания под стражей могут быть весьма серьезными и создавать тяжелый эмоциональный и психологический стресс и приравниваться к жестокому и унижающему достоинство обращению. Перед тем, как прибегнуть к содержанию под стражей, всегда необходимо рассматривать возможность применения альтернативных мер, не связанных с арестом, таких как необходимость регулярно отмечаться, а несовершеннолетние лица без сопровождения взрослых не должны помещаться под стражу ни при каких обстоятельствах.

Регламент "Дублин II" в явной форме не касается условий приема, которые должны предоставляться лицам, перемещаемым согласно его положениям. ECRE установил, что некоторым лицам, перемещаемым в рамках Регламента, предоставляются худшие условия приема или таковых не предоставляется вообще (например, Нидерланды и Франция). Дополнительную проблему создают огромные различия в условиях приема в разных государствах Дублинской системы с точки зрения жилья, материальной помощи и доступа к здравоохранению. См. ECRE, The EC Directive on the Reception of Asylum Seekers: Are asylum seekers in Europe receiving material support and access to employment in accordance with European legislation, ноябрь 2005 года. Особенно остро эта проблема стоит в отношении предоставления психиатрической помощи и лечения лицам, ищущим убежища, получившим психические травмы. В некоторых государствах Дублинской системы заведений для оказания психиатрической помощи в настоящее время нет или же их возможности крайне ограничены (например, Чешская Республика, Венгрия и Польша).

Рекомендации

i. Внести положение, требующее, чтобы заявители в рамках регламента "Дублин II" пользовались теми же условиями приема, что и другие лица, ищущие убежища, в соответствии с Директивой Европейской Комиссии о стандартах приема. 
ii. Внести положение, допускающее содержание под стражей заявителей в рамках Дублинской системы только в качестве последнего средства, когда меры, не связанные с арестом, оказались неэффективными в отношении данного лица. Содержание под стражей должно регулироваться процедурными гарантиями и быть ограничено минимальным временем, необходимым для достижения его законной цели.

5) Повысить осведомленность о долгосрочной цели ECRE, заключающейся в замене регламента "Дублин II" альтернативной системой, обеспечивающей подлинное разделение ответственности и полное соблюдение потребностей беженцев в защите

Дублинская система, связывающая ответственность за рассмотрение ходатайств об убежище с контролем за въездом, противоречит принципу разделения бремени, определенному Амстердамским договором, и не обеспечивает сбалансированного способа разделения ответственности за лиц, ищущих убежища, в ЕС. ECRE полагает, что в более долгосрочной перспективе Дублинскую систему следует заменить альтернативной системой, которая обеспечивала бы подлинное разделение ответственности и полное соблюдение потребностей беженцев в защите. ECRE предлагает альтернативную систему, в рамках которой ходатайства об убежище рассматривались бы по месту их подачи или в странах, где у заявителей имеются члены семьи. Государства, принимающие большее число ходатайств, могли бы получать помощь в рамках соглашения о разделении финансового бремени на основании реальных затрат, связанных с приемом лиц, ищущих убежища, и рассмотрением их ходатайств, а также финансирование на нужды интеграции и возвращения. Ни одна система по распределению ответственности не может должным образом или безопасно функционировать без реальной гармонизации европейских систем убежища в соответствии с достаточно высоким уровнем качества. Поэтому важно, чтобы государства - члены ЕС работали вместе над достижением более тесного практического сотрудничества, во главу угла которого поставлены интересы защиты, и над выработкой мер по разделению ответственности. ECRE призывает к проведению дальнейшей коренной и последовательной реформы в области предоставления свободы перемещения для лиц, признанных беженцами, чтобы тем самым способствовать успешной интеграции, основанной на реальных возможностях как для самого беженца, так и для принимающего общества. ECRE призывает Комиссию рассмотреть данный пакет предложений.